• Журнал «Юридический справочник руководителя» июнь 2013
  • Рубрика Договорные отношения

От размещения заказов – к контрактной системе

  • Рейтинг 4.33
  • 0 комментариев
  • 16392 просмотра
В начале апреля 2013 г. Президент РФ подписал новый закон, регулирующий порядок закупки товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. Документ начнет действовать с 2014 г. (за исключением отдельных положений). Какие же изменения ожидают систему госзаказов, каковы будут новые правила игры и к чему следует готовиться поставщикам?


С 1 января 2014 г. начнет действовать новый закон, регулирующий порядок закупки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, – Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Выясним, какие изменения произойдут в этой сфере и к чему следует готовиться компаниям-поставщикам.

Государственные закупки, т.е. приобретение имущества (работ, услуг) за счет средств бюджетов всех уровней, представляют собой достаточно сложную процедуру. Причем конечные цели закупочного процесса находятся если не в полном противоречии друг с другом, то, как минимум, в состоянии серьезного разногласия. С одной стороны, заказчик должен приобрести товар (работу, услугу), качественно превосходящий все имеющиеся предложения на рынке. Ведь такие приобретения в первую очередь служат интересам граждан: это и медицинское оборудование для больниц, и современное оснащение для школ, детских садов, иных социально значимых объектов. С другой стороны, заказчик связан размером выделяемых ему денежных средств и не должен допускать необоснованного и нерационального их использования. Роль регулятора и арбитра играет государство – как в лице законодательной власти, определяющей правила игры, так и в лице исполнительных органов, направляющих и контролирующих процесс.

Государство напрямую заинтересовано в жестком контроле отношений в сфере госзаказа, поскольку именно оно (в лице соответствующего главного распорядителя бюджетных средств) выступает плательщиком. И к первым двум целям, одинаковым с заказчиками, у государства добавляется третья – не допустить коррумпированности процедуры закупки, результатом которой может стать и завышенная цена, и заниженное качество, и приобретение ненужного товара, и все эти проблемы одновременно.

Также государство через процедуру госзакупок должно обеспечивать развитие конкуренции, законодательно создавая такие условия, при которых к участию в закупках может быть допущен любой поставщик, способный сделать наилучшее предложение. И вполне объяснимо, что в такой достаточно сложной системе взаимоотношений обычным поставщикам бывает сложно сориентироваться. Доскональная регламентированность процесса для некоторых кажется изначально непреодолимой, и такие предприятия в принципе отказываются от участия в закупочных процедурах.

Другие, попробовав пару раз, могут столкнуться с такими удивительными для рынка явлениями, как падение цены, изначально объявленной на уровне рыночной, на 80% и даже более. Понимая, что исполнение контрактов по такой цене возможно только при полной потере качества, с нарушением всех сроков, добросовестные фирмы не решаются рисковать своей репутацией на рынке и также избегают госзакупок. Сочетание возможностей для одновременного достижения всех этих целей и является приоритетом законодательства в данной области.

Проблемные закупки

Начало законодательного регулирования закупочного процесса было положено еще в 90-х. Тогда был принят Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Этот закон состоял из пяти статей и в сфере закупок возлагал на заказчиков только одну обязанность (никак ее не конкретизируя) – осуществлять, исходя из интересов государства, возможный выбор поставщиков продукции для заключения с ними государственных контрактов путем проведения конкурсного отбора, организации федеральных, региональных торгов и других мероприятий.

В дальнейшем в этой сфере принимались иные законы, последовательно отменяя действие друг друга, расширяя область законодательного регулирования и все более детально регламентируя закупочный процесс.

В настоящее время действующим документом в этой области является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).

Его главным новшеством стало закрепление в качестве основного такого способа закупок, как аукцион. Проводить его заказчикам предписано во всех случаях, когда закупаются товары, проводятся работы, оказываются услуги, для которых есть функционирующий рынок и которые можно сравнивать только по их ценам. Перечень таких товаров (работ, услуг) определялся Правительством РФ. Действующий в настоящее время перечень (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р) включает в себя порядка 50 укрупненных группировок по ОКДП, т.е. распространяется практически на каждую производимую закупку.

Электронные аукционы

С 1 июля 2010 г. была запущена система проведения электронных аукционов, когда торги проводятся на определенных электронных торговых площадках. Главной их особенностью (и целью) было обеспечение анонимности участников на стадии проведения самого аукциона, т.е. до момента заявления минимальной цены. Это предполагает недопущение сговора между участником и заказчиком.

Однако такой идеальный вроде бы способ на практике вызывал значительное число вопросов и споров.

Во-первых, многие заказчики при приобретении технически сложной продукции не могли в достаточной мере четко и однозначно сформулировать свои требования и в итоге получали товар, лишь отдаленно соответствующий реальным потребностям.

Во-вторых, отсутствие возможности оценивать потенциальных поставщиков (их деловую репутацию, опыт работы на рынке, возможность выполнить условия заключенного контракта) повлекло участие в аукционах фирм, которые «сбивали» начальную цену процентов до 20–30, отсеивая тем самым всех реальных исполнителей. А получив контракт по минимальной цене, выполняли его с огромными нарушениями. Особенно это актуально для тех сфер, где для отслеживания нарушений требуются специальные знания. Например, ремонты могли выполняться без соблюдения технологических требований, с использованием неподходящих либо просто бывших в употреблении материалов.

Помимо этих проблем, в большей степени относящихся к заказчикам, существует и проблема контроля для государства. Действующая система госзаказа регулирует только собственно процесс выбора поставщика и заключение с ним договора. Неподконтрольными являются такие вопросы, как определение необходимости в том либо ином товаре (работе, услуге) и контроль полноты и качества исполнения контракта.

Кроме того, нарушения допускаются и в части технических вопросов. К ним можно отнести, например, предоставление поддельных документов об обеспечении контрактов участниками либо «утаивание» закупок, когда нужную процедуру может найти только дружественный поставщик.

Контрактная система как поиск решения

Поиск способа решения возникших вопросов и послужил толчком к разработке и принятию Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Пройдя длительный (более трех лет) процесс выработки и корректировки, этот документ был принят в окончательной форме 5 апреля 2013 г. Основная часть его положений, принципиально изменяющих порядок работы с госзаказом, вступит в действие 1 января 2014 г. Некоторые нормы начнут действовать позднее.

Таким образом, заказчики (и, следовательно, потенциальные участники заказов) будут работать по новым правилам.

Самое главное изменение – закупки становятся открытой системой отношений, возникающих при обеспечении государственных нужд. Она начинается планированием закупок, включает в себя определение поставщика и заключение договора с ним, контроль исполнения, а также последующий мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок (ст. 1 Закона № 44-ФЗ).

Единая информационная система

Новый закон продолжает прежний курс на полную информационную открытость закупок. Ресурсом, на котором заказчики размещают извещения о проведении закупок, закупочную документацию, итоговые протоколы по проведенным процедурам, а также информацию о заключенных контрактах, является сайт http://www.zakupki.gov.ru.

Кроме того, здесь ведется и реестр недобросовестных поставщиков. С 1 января 2016 г. на этой базе должна быть создана новая единая система. Ее главной особенностью будет полный охват закупочного процесса – от стадии планирования до стадии исполнения. Такая система должна последовательно позволить контролировать:

  • чтобы данные в извещениях и документации о проведении процедур соответствовали информации в планах закупок;
  • чтобы информация в протоколах соответствовала данным закупочной документации;
  • чтобы информация в контракте соответствовала протоколу по выбору победителя, а информация о контракте, включенная в реестр контрактов, – самому контракту.

Вся цепочка будет отслеживаться по единому идентификационному коду закупки.

Следует отметить, что действующие в настоящее время сервисы сайта госзакупок уже позволяют автоматически блокировать некоторые действия заказчика, которые могут быть квалифицированы как нарушение порядка проведения закупки. Например, система не позволяет заказчику произвольно уменьшить срок окончания подачи заявок на участие в процедуре, установленный Законом № 94-ФЗ. Такое объявление просто не будет опубликовано.

Можно предположить, что вводимая информационная система позволит еще больше автоматизировать закупочные процессы и также блокировать некоторые действия, например, публикацию извещения о проведении закупки, если сама закупка не включена в план-график (такое включение будет являться обязательным).

Планирование закупок

Для потенциальных поставщиков особо важным нововведением представляется включение в контрактную систему планирования закупок.

Предусмотренная законом открытость планирования позволит им заранее и четко отслеживать предполагаемые закупки, что в значительной мере защитит от действий недобросовестных заказчиков, намеревающихся допустить «мелкое шулерство» при проведении закупочных процедур. Это и банальное объявление запроса котировок, например, в 17-00 29 декабря 2012 г. (последний рабочий день) с установлением окончания срока приема заявок в 09-00 9 января 2013 г. (первый рабочий день). И более изощренное, например, набор названия закупки при размещении информации на сайте вперемешку на русской и латинской раскладке (когда буквы русского алфавита, имеющие аналогичное написание в латинице, например, «а», «о», «е», «в», набираются именно латиницей с переключением раскладки клавиатуры) либо набор каждой буквы через пробел. С большой долей вероятности такие объявленные закупки могут быть найдены только «посвященными» поставщиками.

Планирование закупок, вводимое с 1 января 2015 г. как способ противодействия подобным нарушениям и как элемент открытости, будет включать в себя:

  • составление плана закупок. Такой документ должен будет составляться на каждый финансовый год и включать в себя наименование и описание объекта закупки, объем финансового обеспечения на его приобретение, срок (периодичность) проведения закупки (ст. 17 Закона № 44-ФЗ). При описании объекта закупки (как в плане, так и в закупочной документации) заказчик должен будет придерживаться требований, установленных ст. 33 Закона № 44-ФЗ: в описании должны указываться его функциональные и технические характеристики; по возможности должны использоваться стандартные требования и терминология;
  • составление плана-графика закупок. Он формируется на основании плана закупок и является непосредственным основанием для осуществления закупки. План-график дополнительно к сведениям, включенным в план закупок, должен будет содержать способ определения поставщика, дополнительные требования к участникам закупки, дату начала закупки, способ обеспечения заявки и контракта, сроки (периодичность) поставки требуемого товара (работы, услуги).

В планы также необходимо будет включать идентификационный код закупки (до 2015 г. уполномоченным органом должен быть разработан порядок его формирования), а также обоснование самой закупки. Оно будет включать:

  • обоснование объекта закупки, т.е. для достижения каких целей (для выполнения каких функций, полномочий, реализации каких государственных программ) необходимо приобретение указанного объекта;
  • обоснование способа выбора поставщика, обоснование начальной цены контракта.

При отсутствии, недостаточности, неполноте обоснования закупка может быть признана необоснованной, причем уже после заключения договора (ч. 4–6 ст. 18 Закона № 44-ФЗ). Кроме того, с 1 января 2016 г. заказчики будут не вправе осуществлять закупки, не включенные в план-график (ч. 11 ст. 21 Закона № 44-ФЗ). Поэтому любому поставщику, прежде чем подавать заявку на участие в интересной ему процедуре, желательно будет отследить наличие такой закупки в плане, а также корректность составления плана (наличие в нем всех предусмотренных сведений) и – главное – полноту всех обоснований.

Единые требования к формированию, составлению, ведению и размещению планов должно будет разработать Правительство РФ (ч. 5 ст. 17, ч. 4–6 ст. 21 Закона № 44-ФЗ). С 1 января 2017 г. наименования всех объектов закупок должны будут указываться в соответствии с единым каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который разработает Правительство РФ.

Предполагается, что такая типизация позволит максимально облегчить для поставщиков – поиск и анализ интересных им закупок, для государства – систему контроля.

Способы закупок

Следующее принципиальное новшество контрактной системы – это серьезное расширение способов определения поставщика, которые могут использоваться заказчиком. Причем, в отличие от Закона № 94-ФЗ, основным способом закупки является не аукцион в электронной форме, а открытый конкурс (ч. 2 ст. 48 Закона № 44-ФЗ).

К сведению
СвернутьПоказать

И та и другая процедура в общем случае должна будет проводиться в открытой форме, т.е. когда извещение о проведении закупки и закупочная документация будут доступны неограниченному кругу лиц. Однако в случае необходимости обеспечения сохранности государственной тайны, а также при приобретении услуг по страхованию, транспортировке, хранению музейных ценностей, редких коллекций, архивных документов и при закупке услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей и судебных приставов заказчики смогут применять закрытые виды таких процедур. При закрытых способах извещение о проведении закупки будет направляться заранее определенному кругу лиц, а само применение закрытых способов должно будет согласовываться с органом, уполномоченным Правительством РФ.

Принципиальное отличие этих процедур заключается в следующем.

Конкурс

При проведении открытого конкурса заказчик вправе устанавливать определенные требования к объекту закупок, а также критерии оценки предложений участников по соответствию этим требованиям. Победителем признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации. Обоснование установления таких требований также должно быть отражено заказчиком в плане-графике (ч. 3 ст. 18 Закона № 44-ФЗ). Перечень критериев, по которым сможет оцениваться поставщик, предусмотрен ч. 1 ст. 32. Это:

  • цена товара;
  • расходы на эксплуатацию и ремонт приобретаемого товара, использование результата работ;
  • функциональные, технические, экологические характеристики товара, а также квалификация участников закупки (наличие финансовых ресурсов, необходимых специалистов, деловая репутация на рынке).

Иные критерии заказчик конкурса установить не сможет.

Помимо открытого предусмотрены следующие формы проведения конкурса:

  • конкурс с ограниченным участием (ст. 56 Закона № 44-ФЗ). Извещение о его проведении будет доступно неограниченному числу лиц, но участники будут проходить предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик должен будет убедиться, что они соответствуют установленным требованиям и могут выполнить условия контракта. Применяться такой способ будет при закупке инновационных, высокотехнологичных, специализированных товаров (работ, услуг), поставку которых могут выполнить только участники, имеющие определенную квалификацию. Перечень таких товаров, работ, услуг (либо критерии для их определения) установит Правительство РФ;
  • двухэтапный конкурс (ст. 57 Закона № 44-ФЗ). Здесь тоже предполагается предквалификационный отбор. Но подаваемые на первом этапе заявки не должны будут содержать цены, и по результатам их анализа у конкурсной комиссии будет возможность обсудить с участниками содержащиеся в их заявках предложения. Такой конкурс можно будет проводить при закупке научно-исследовательских, проектных работ, в целях создания произведений литературы и искусства. Также двухэтапный конкурс будет проводиться, когда для уточнения характеристики объекта закупки заказчику необходимо будет провести его обсуждение с участниками.

Электронный аукцион

Его проведение предполагается в случае одновременного выполнения следующих условий:

  • существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки;
  • критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Перечень товаров (работ, услуг), по которым можно проводить аукцион (так же как и для Закона № 94-ФЗ), определяет Правительство РФ (ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ).

Победителем электронного аукциона признается участник, предложивший наиболее низкую цену и заявка на участие в аукционе которого соответствует требованиям, установленным аукционной документацией (ч. 10 ст. 69). При этом, в отличие от конкурса, заказчик не вправе предъявлять к поставщику какие-либо иные требования, кроме предусмотренных ч. 3–5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ.

В частности, могут быть установлены:

  • необходимость подтверждения соответствия предлагаемого товара законодательным требованиям, например, при обязательной сертификации (п. 3 ч. 5 ст. 66);
  • необходимость одобрения уполномоченными органами заказчика крупной сделки, если возможная заключенная по результатам аукциона сделка является для него крупной (п. 4 ч. 5 ст. 66).
К сведению
СвернутьПоказать

Как и в период действия Закона № 94-ФЗ, так и после вступления в силу Закона № 44-ФЗ, электронные аукционы будут проводиться на уполномоченных торговых площадках. Но Закон № 44-ФЗ возлагает на Правительство РФ обязанность определить новый перечень операторов торговых площадок. До момента осуществления такого выбора электронные торги будут осуществляться на ранее отобранных электронных площадках (ч. 10 ст. 112). Соответственно, и аккредитация участников на этих площадках будет действительна. После определения новых уполномоченных операторов аккредитацию участникам необходимо будет проходить уже на новых площадках. Общий порядок аккредитации остался прежним. Он определяется ст. 61 Закона № 44-ФЗ.

Упрощенные варианты

Помимо конкурса и аукциона, Закон № 44-ФЗ предусматривает такие упрощенные формы, как запрос котировок и запрос предложений.

Запрос котировок заказчик сможет проводить, если начальная цена контракта не превышает 500 тыс. руб. Дополнительно к общему для всех случаев извещения о проведении закупки в единой информационной системе заказчик также сможет напрямую направить его не менее чем трем поставщикам, осуществляющим поставку товаров, аналогичных закупаемым (ст. 74 Закона № 44-ФЗ). Победителем будет признан участник, предложивший наименьшую цену.

Запрос предложений будет применяться при закупке объектов, предусмотренных ч. 2 ст. 83 Закона № 44-ФЗ. Запрашивать предложения можно, в частности, для:

  • заключения договоров энергоснабжения;
  • заключения контрактов на оказание преподавательских услуг;
  • приобретения лекарственных средств для нужд отдельных пациентов по медицинским показаниям.

Победителем процедуры будет признаваться участник, предложивший наилучшие условия исполнения контракта.

Что немаловажно, именно процедура запроса предложений будет применяться в некоторых случаях признания несостоявшимися конкурса или электронного аукциона, а также если ранее заключенный контракт будет расторгнут заказчиком.

Антидемпинговые меры

Как видно из рассмотренных процедур закупок, законодатель в Законе № 44-ФЗ переходит от ценового подхода к выбору поставщиков (когда основным критерием отбора победителя является предлагаемая им цена). Но наиболее важным нововведением в части борьбы с поставками дешевой и некачественной продукции представляется введение антидемпинговых мер. Им полностью посвящена ст. 37 Закона № 44-ФЗ.

Антидемпинговые меры будут применяться для процедур конкурса и аукциона в любом случае, если цена, предложенная участником, будет на 25 и более процентов ниже начальной цены контракта. В зависимости от начальной цены, а также от вида закупаемой продукции антидемпинговые меры будут следующими:

  1. при начальной цене контракта более 15 млн руб. участник, снизивший цену на указанный процент и более, должен будет предоставлять заказчику обеспечение исполнения контракта (в виде банковской гарантии) на сумму в полтора раза больше размера обеспечения исполнения контракта;
  2. при начальной цене контракта менее 15 млн руб. такому участнику необходимо будет подтвердить свою добросовестность. А именно, что в течение не менее чем одного года до рассматриваемой процедуры он имеет три и более полностью исполненных контракта без применения к нему мер ответственности либо четыре и более контракта, исполнение которых не менее чем на 75% также осуществлено без применения неустоек;
  3. при проведении конкурсов в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, оказание консультационных услуг заказчик сможет установить в документации различные величины значимости критериев оценки для заявок, цена которых:
  • до 25% ниже начальной цены контракта;
  • на 25 и более процентов ниже начальной цены контракта.

Если же предметом закупки будет поставка продукции, необходимой для нормального жизнеобеспечения (продукты питания, лекарственные средства), то у значительно снизившего цену участника можно будет потребовать обоснование такой цены. Им могут служить гарантийные письма от производителя продукции, документы, подтверждающие наличие такой продукции у участника, иная достоверная информация.

Обеспечение заявок и исполнения контрактов

Обеспечение в сфере госзакупок – это дополнительная гарантия заказчику, что выбранный им поставщик не откажется от заключения контракта, а в дальнейшем – от его исполнения.

На стадии подачи заявок участники предоставляют обеспечение самой заявки – либо в виде внесения денежной суммы на депозит заказчика, либо путем предоставления банковской гарантии на указанную сумму (при электронном аукционе это может быть только внесение денег). Если участник, признанный победителем, от заключения контракта откажется, он потеряет сумму обеспечения. На стадии заключения контракта такими же способами обеспечивается сам контракт, и за счет обеспечения с поставщика могут быть взысканы возможные неустойки.

Изначально одной из целей обеспечения было недопущение сговора участников, которые использовали незатейливую схему. Первый из участников предлагал достаточно низкую цену, при которой его выбирали победителем. А затем отказывался от заключения контракта, и победителем становился следующий за ним участник, назвавший более высокую цену. И хотя угроза потери обеспечения не могла полностью предотвратить подобные действия, однако делала их, по крайней мере, более затратными.

Но практика применения обеспечения в виде банковской гарантии (и поручительства, которое предусмотрено Законом № 94-ФЗ) повлекла другой вид нарушений. На рынке появилось множество организаций, предлагающих свою помощь при получении этих видов обеспечения. По факту же необходимые финансовые показатели поручителя, при которых заказчик согласно Закону № 94-ФЗ мог принять его поручительство (так же как и банковские гарантии), просто подделывались. Причем зачастую участник, обращавшийся к услугам организаций, предоставляющих такое обеспечение, мог даже не знать о ситуации, поскольку ему предоставлялись надлежаще заверенные копии всех документов.

В Законе № 44-ФЗ предпринята очередная попытка борьбы с подобными действиями. Поручительство как вид обеспечения с 1 января 2014 г. приниматься не будет. К банковским гарантиям также будут предъявляться особые требования.

Во-первых, они смогут выдаваться только банками, включенными согласно ст. 176.1 НК РФ в перечень банков, чьи гарантии признаются действительными для целей налогообложения (ч. 1 ст. 45 Закона № 44-ФЗ). Эти банки должны отвечать определенным требованиям: иметь лицензию на осуществление банковской деятельности, собственный капитал не менее 1 млрд руб., соблюдать все предусмотренные Центробанком нормативы. Перечень таких банков в настоящее время публикуется на сайте Минфина России: http://www.minfin.ru (раздел «Налоговые отношения / Налоговая и таможенно-тарифная политика»).

Во-вторых, каждая выданная банковская гарантия должна будет включаться в реестр банковских гарантий, ведение которого будет осуществляться в единой информационной системе. При отсутствии этих данных в реестре заказчик не вправе будет принять гарантию в качестве обеспечения. Порядок ведения реестра будет установлен Правительством РФ.

Ответственным за внесение сведений в реестр будет являться банк, выдавший гарантию. Именно он должен обеспечить такое внесение не позднее одного рабочего дня с момента ее выдачи (ч. 11 ст. 45 Закона № 44-ФЗ). Учитывая последствия возможного нарушения банком этой обязанности (а именно – признание участника отказавшимся от заключения контракта и внесение в реестр недобросовестных поставщиков), в договоре с банком на получение банковской гарантии нужно обязательно предусмотреть его ответственность за несвоевременное внесение данных в реестр.

В следующих номерах мы более подробно расскажем о порядке осуществления каждой из закупочных процедур, о требованиях, которые заказчик может предъявить к участникам и к закупаемой продукции, а также о контроле на стадии исполнения контракта и об ответственности за нарушения в сфере госзакупок.
на
Электронная подписка за 8400 руб. Печатная версия за YYY руб.

  6 голосов

Нет комментариев
Свернуть форму комментария Комментировать

  • Добавить
Закрыть
Закрыть

  • Отправить
Закрыть

Подписка


на журналы


Все поля обязательны.
Закрыть

Задать вопрос для интервью
  • Отправить
9 Мая – Всероссийский праздник День победы.